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新中国70年农业经营体制改革历程、基本经验与政策走向
日期:2019-12-02 作者:未知 来源:新三农 点击:
     党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展,并对农业经营体制改革作了重要部署。梳理新中国70年农业经营体制改革历程,把握其演变规律,既有利于加深对新中国70年农业发展历程的认识,又有利于明确未来农业经营体制改革的方向,对落实农业农村优先发展、实现乡村振兴,进而实现“两个一百年”宏伟目标具有重要的现实意义。
一、新中国70年农业经营体制改革的基本历程
    根据农业经营主体和农业经营模式变化,新中国70年农业经营体制先后经历了“农民所有,自主经营”的个体经营体制,“三级所有,队为基础”的集体经营体制,“家庭承包,统分结合”的双层经营体制,以及完善基本经营制度、构建新型农业经营体系四个主要阶段。
(一)1949~1952年:“农民所有,自主经营”的个体经营体制
    新中国成立初期的农业制度是党在革命时期相关制度的延续。1949年9月,《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布,确定了有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制,这为新中国成立初期的农业农村工作指明了方向。随后,1950年6月颁布施行的《中华人民共和国土地改革法》,以正式法律条文的形式确定了农民的土地所有制,承认土地的自由经营、买卖及出租权利。在农民自主经营过程中,生产资料的短缺问题逐渐显现,促使农民之间互助合作,按照自愿互利原则形成互助组。1951年中共中央发布《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,肯定了基于个体经济的劳动互助,并提出互助组将朝着农业集体化方向发展。
    总的来说,新中国成立初期,以“农民所有,自主经营”为主要特征,核心是打破封建地主制度,解放广大农民,实现民族独立[1]。这一阶段,农民的生活水平显著改善,农民生产积极性空前高涨。据国家统计局数据显示,这一阶段全国粮食产量由1949年的11 318.4万吨增加到1952年的16 393.1万吨,增产44.8%;单位面积产量由1949年的每公顷1029.33公斤,增加到1952年的每公顷1322.25公斤,增加28.5%。
(二)1953~1978年:“三级所有,队为基础”的集体经营体制
    1953年我国确立了过渡时期的总路线,开启了农业合作化运动。1953年2月发布的《关于农业生产互助合作的决议》提出,全国发展互助组并试办初级农业生产合作社。1953年12月中共中央作出的《关于发展农业生产合作社的决议》进一步提出发展高级农业合作社。1955年10月中共中央形成《关于农业合作化问题的决议》,提出通过合作社引导农民过渡到更高级的社会主义,随后发布的《农业生产合作社示范章程》将农业生产合作社划分为初级和高级两个发展阶段。1956年6月发布的《高级农业生产合作社示范章程》正式提出完成向高级合作社的转变,农业主要生产资料由农民所有转向集体所有,生产队成为农业生产合作社的基本单位。1957年中共中央发布《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》和《关于整顿农业生产合作社的指示》,明确了合作社与生产队的组织规模。为了加快集体所有制向全民所有制过渡,1958年8月中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》,标志着人民公社化开启,并于1959年8月在《关于人民公社的十八个问题》中首次明确了人民公社的三级所有制,其中以生产大队为主导。1960年11月,为应对自然灾害,中共中央发布了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,下放核算单位到生产队,并明确了农村土地归生产队所有。1962年9月修正的《农村人民公社工作条例》进一步强调生产队的基础地位,并提出这一制度至少30年不变。
    总的来说,这一阶段生产资料归集体所有,农业经营模式先后从“农民所有,劳动互助”的互助组模式发展到“农民所有,统一经营”的初级社模式,再发展到“集体所有,统一经营”的高级社模式,最终经过调整形成“三级所有,队为基础”的集体经营体制。在人民公社中,由于“干和不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”,因而缺少有效的激励措施,农民缺乏生产积极性,农业劳动效率较低,虽然在农村建设方面取得了一定成就,但也付出了较大代价。
(三)1979~2012年:“家庭承包,统分结合”的双层经营体制
    1978年,党的十一届三中全会确定以经济建设为中心,会上审议通过了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,虽然草案并未允许包产到户,但提出了提高农业生产力的25条政策措施,这为改革开放初期的农业农村改革奠定了基础。1979年9月上述决定正式通过,对草案中“不许包产到户”调整为“除某些……外,也不要包产到户”,打开了制度创新的阀门。1980年9月,中央下发“75号文件”,强调了集体经济的基础地位,但同时也肯定了包产到户是一种解决温饱问题的必要措施,该文件起到了承前启后的作用[2]。1982年中央“一号文件”《全国农村工作会议纪要》的发布,标志着“包产到户、包干到户”的“双包”责任制合法化,也明确强调了集体经济“统”的职能。1983年中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》发布,提出分户承包的家庭经营是合作经济中的一个经营层次,明确了“联产承包责任制”的发展方向,并提出通过承包处理好“统”和“分”的关系是完善该制度的关键。1987年1月中共中央政治局发布了《把农村改革引向深入》,该文件强调了集体应承担生产服务、管理协调和资产积累等职能,这为后续改革构建了“统”的基本框架。1990年中共中央、国务院发布的《关于一九九一年农业和农村工作的通知》又提出“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制,建立健全农业社会化服务体系”,发挥农业社会化服务体系的纽带作用。1991年党的十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》总结了20世纪80年代的改革经验,正式明确“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善”,确定了农业农村改革的总基调和大方向,随后几年围绕农村土地制度的相关改革步伐开始加快。进入21世纪,面对形势发展变化,党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强调推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变,并从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”的政策要求,之后的中央“一号文件”不断强调农业经营体制机制创新。原农业部于2009年发布的《关于推进农业经营体制机制创新的意见》,明确了农业经营体制机制创新的具体指导方针。2012年,为提高农业产业化经营水平,国务院发布了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》,强调重点发挥龙头企业的辐射带动作用。
    总的来说,这一阶段先后经历了从生产队到联产责任制,从“包工到组、包产到组”到有条件地实施“包产到户、包干到户”,再全面推广“包产到户、包干到户”,最终确立了“家庭承包、统分结合”的双层经营体制[3]。这一阶段农民生产积极性被调动起来,农业领域逐年增收,仅到1984年全国粮食产量就比1979年提高了34%,棉花产量提高了2.89倍,油菜籽产量提高了128%[4]。
(四)2013年至今:完善基本经营制度,构建新型农业经营体系
    党的十八大报告提出,“发展农业专业合作和股份合作,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”,首次提出“新型农业经营体系”的概念。2013年中央“一号文件”《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础,以提高农民组织化水平为重点,扶持联户经营、专业大户、家庭农场,支持发展多种形式的新型农民合作组织,培育壮大龙头企业。2013年中央农村工作会议也提出“要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。2014年中央“一号文件”《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出以解决好“地怎么种”为导向加快构建新型农业经营体系,引导发展农业专业合作社联合社,鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。随后,九部委联合下发《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》,进一步引导规范农业合作社发展。2015年中央“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出创新土地流转和规模经营方式,积极发展多种形式适度规模经营,引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。2016年中央“一号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》在坚持农户家庭经营基础上,进一步强调发挥多种形式农业适度规模经营的引领作用,培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为农业现代化骨干力量。同年,原农业部发布《关于促进家庭农场发展的指导意见》,提出了扶持家庭农场发展的具体措施。2017年中央“一号文件”《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营,并提出研究建立农业适度规模经营评价指标体系,引导规模经营健康发展。2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》强调巩固完善农村基本经营制度,同时提出“农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营”,重点强调促进小农户和现代农业发展有机衔接。2019年中央“一号文件”《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调坚持家庭经营基础地位,并赋予双层经营体制新的内涵,“突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体,启动家庭农场培育计划,开展农民合作社规范提升行动”。
    总的来说,这一时期新型农业经营主体快速增长,推动了多种形式的规模经营,推进农业现代化成为其核心问题,“完善基本经营制度,构建新型农业经营体系”是其主要特征。随着土地“三权分置”的不断推进,农地流转的速度进一步加快,全国农地流转市场呈现爆发式增长趋势,农业朝着规模化、产业化、现代化方向发展。
二、新中国70年农业经营体制改革的基本经验
    新中国70年农业经营体制改革的基本经验可以归纳为四方面:处理好农民与土地的关系始终是农业经营体制改革的主线;有效发挥集体经济组织功能是农业经营体制改革的基本前提;培育适应生产力发展要求的新型农业经营主体是农业经营体制改革的工作重点;建立健全新型农业社会化服务体系是农业经营体制改革的重要保障。
(一)农业经营体制改革的主线在于处理好农民与土地的关系
    新中国70年农业经营体制改革的主线是处理好农民与土地的关系。农业发展的核心要素是土地,土地的产权分配方式决定了农业的生产经营模式,决定了农村的经济社会结构。农业经营体制改革的核心是土地制度创新,通过创新土地制度适应并推动农业经营模式变化。从革命时期到新中国成立初期,通过土地改革真正实现了“耕者有其田”,广大农民得到解放,土地所有权和经营权紧密结合,“农民所有,自主经营”的体制调动了农民的生产积极性。随着农业合作化运动的推进,在“三级所有,队为基础”的集体经营体制阶段,土地所有权和经营权经过短暂分离后再次紧密结合,形成了土地的集体所有制。进入“家庭承包,统分结合”的双层经营体制阶段,农民与土地的关系再次发生了改变,土地所有权和承包经营权实现分离,使得农民获得更大的生产自主权,农民积极性被极大地调动起来,农业生产得到迅速发展。随后,承包经营制度不断优化完善,如延长农村土地承包期限、立法保护土地承包关系等。2003年的《土地承包法》明确规定耕地承包期为三十年,并将拥有土地承包权的集体成员固定在了特定时点。党的十八大后进一步完善基本经营制度,推动实施农村土地“三权分置”,土地经营权从承包经营权中分离,农地流转市场在农地资源配置中的决定地位日益凸显,促进了新型农业经营体系建设,加快了多元化规模经营方式形成,推动了农业现代化进程。实践证明,农业经营体制改革应牢牢把握好农民与土地的关系这一主线。
(二)农业经营体制改革的前提在于有效发挥集体经济组织功能
    在70年的农业经营体制改革中,农村集体经济组织在各阶段农业发展中发挥了重要作用。新中国成立后,土地改革确立了农民的土地所有制,但由于个体经济的局限性,生产资料匮乏等农业生产矛盾亟待解决,农村内部农民之间互助逐渐兴起。在合作社的发展过程中,由于脱离实际过分强调集体化形式,形成了“一大二公”的人民公社。由于这一组织形式没有充分发挥好集体经济优势,未能有效激励农民参与生产,最终阻碍了农村集体经济的发展。但不容忽视的是,这一阶段在农业水利等基础设施建设方面取得了重大成就,为以后农业农村发展奠定了物质基础,也为农业生产机械化、科学化创造了条件[5]。此后,党和政府认识到人民公社的不足,开始实施家庭联产承包责任制,通过统分结合调动了农民积极性,农村集体经济的实现形式向更适应生产力进步的方向发展,发挥了“统”和“分”的各自优势。但在实践中,由于过分强调“分”的职能,又造成了“统”与“分”的失衡,农村集体经济组织功能弱化,农村集体经济逐渐走向衰弱,导致分散的小农户不能有效融入统一的大市场。
为探索创新“统”的职能,各地出现大量股份合作经济。党的十五大提出了劳动联合和资本联合的“两个联合”为主的集体经济,进一步创新了集体经济实现方式。党的十七届三中全会从“统”和“分”两个层次提出“两个转变”方针,强调家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。党的十八大报告进一步提出要“发展农业专业合作和股份合作,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。各地经营模式创新为双层经营体制赋予了新内涵。实践证明,家庭经营虽然能够激发农民生产动力,但也存在明显的先天不足,农民既缺乏资本、技术等生产要素的投入动力,又缺失运用现代农业科技进行农业升级的能力,这有赖于集体经济组织“统”的功能发挥。农业经营体制改革应以有效发挥集体经济组织功能为前提。
(三)农业经营体制改革的重点在于培育新型农业经营主体
    农业经营主体是农业生产力中最活跃的因素[6],农业现代化离不开新型农业经营主体。在70年的农业经营体制改革中,经营主体从传统小农转变为生产队,又从生产队转向承包户,基于家庭经营又发展形成了多元化经营主体并存格局。改革开放以来,随着城镇力结构性短缺,文化程度较低的中老年人和妇女逐渐成为务农主体,单纯依靠传统的家庭承包经营已不能适应农业现代化要求,解决“谁来种地”的问题日显紧迫。
新型农业经营主体的培育丰富了农业市场参与主体,通过规模化经营为农业科技的应用提供了基础条件,发挥了科技应用示范带动作用,促进了农业科技推广,扩大了农业领域长效投资,并保障了粮食生产数量,提高了粮食生产质量,能够及时调整种植结构,平衡市场供求关系,有利于促进农业现代化转型。2005年中央“一号文件”提出支持农业专业合作社发展,通过为社员提供生产服务提高农户产业化程度。2007年中央“一号文件”提出培育现代农业经营主体,发展专业大户、农业专业合作组织、农业龙头企业和集体经济组织。党的十七届三中全会进一步提出培育新型农业合作组织,并在随后的2009年中央“一号文件”中从人员、财政、金融、登记等方面给出了明确指导意见。党的十八大进一步提出了构建新型农业经营体系,并在随后的“一号文件”中不断推出具体扶持政策,2017年又进一步修订了《农民专业合作社法》。随着新型农业经营主体的推进和不同主体之间深度融合,农业产业分工进一步细化,促进了农业一二三产业融合发展。这一趋势也将创造更多农业就业岗位,提升农业劳动力素质,农民增收效应将更为凸显。新型农业经营体系是农业现代化的微观支撑,是新时代农业经营体制改革的工作重点。
(四)农业经营体制改革的保障在于建立健全新型农业社会化服务体系
    在农业经营体制改革过程中,配套的农业社会化服务体系发挥着重要保障作用,推进农业现代化更需要以农业社会化服务体系为支撑。新中国成立至改革开放期间,集体经济组织扮演了生产和服务的双重角色,缓解了农业领域生产资料不足的问题。随着市场化改革的深入,农业农村领域发生了重大变化,农户经营能力不足、抗风险能力弱的问题日益凸显,亟须建立新型农业社会化服务体系以弥补小农户与大市场间的鸿沟。1990年,中共中央、国务院发布的《关于一九九一年农业和农村工作的通知》首次提出“农业社会化服务体系”。1991年国务院发布《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》,进一步明确“农业社会化服务是包括专业经济技术部门、乡村合作组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务”,强化了农业社会化服务的市场属性。党的十六届三中全会再次提出“健全农业社会化服务体系”,随后的中央“一号文件”对其作了更明确的阐释和工作部署,农业社会化服务领域也逐渐由单一的生产服务拓展到购销、财务、法律、金融等多个领域。党的十七届三中全会进一步提出,“加快构建以公共服务机构为依托、合作经营组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。党的十八大又进一步提出了构建新型农业经营体系,其中新型农业社会化服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分。2013年中央“一号文件”进一步强调了“大力培育多元服务主体”。我国正全面推进农业现代化,对农业社会化服务的需求正快速增长,建立健全适应当前农业发展的新型农业社会化服务体系是农业经营体制改革的重要保障。
三、新时代农业经营体制改革的机遇与挑战
    进入新时代,农业经营体制改革迎来了新的历史机遇,但同时也面临着新的问题和挑战。一方面,实施乡村振兴战略为农业领域带来了新的制度红利,“三农”改革试点为下一步政策推广积累了丰富的实践经验,现代农业科技的快速发展要求农业经营体制不断改革创新;另一方面,农村土地制度还不能适应农业现代化要求,集体经济组织缺位错位,新型农业经营主体虚化异化,面向小农户的农业社会化服务能力弱等问题日益显现。
(一)新时代农业经营体制改革的时代机遇
1.乡村振兴战略释放制度红利
    党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标任务,党的十九大报告进一步强调全面深化改革,明确指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,将农业农村优先发展上升为国家战略,提出实施乡村振兴战略。在乡村振兴背景下,农业农村领域的资源投入和制度供给将进一步加大,农业领域将迎来新一轮制度红利。2018年中央“一号文件”是全面谋划新时代乡村振兴的顶层设计,明确了产业兴旺是乡村振兴的重点,提出以供给侧结构性改革为主线加快构建现代农业经营体系,要求推进体制机制创新以强化制度性供给。2019年中央“一号文件”提出坚持农业农村优先发展,要求全面深化农村改革以激发乡村发展活力,重点强调了巩固和完善农村基本经营制度。未来,相关制度供给的增加将为农业发展注入新动力,农业经营体制改革也将迎来新的时代机遇。
2.“三农”改革试点积累了实践经验
    党的十八大以来,农村领域的改革试点加快,从不同层次不同角度多领域开展试点工作。其中,在促进农业现代化转型方面,推出了农业电子商务试点、农业重大技术协同推广计划试点、农业废弃物资源化利用试点、水产苗种产地检疫试点、水产品质量安全可追溯试点和养殖经营主体动态数据库建设试点等试点项目;在加强政府扶持和社会服务能力方面,推出了包括新型农业经营主体信息直报系统贷款贴息试点、农机新产品购置补贴试点、政府向经营性服务组织购买农业有效服务机制创新试点、乡村治理体系建设试点、金融支农创新试点、农民合作社质量提升整县推进试点等试点项目;在深化农村体制机制创新、探索农村集体经济实现方式方面,推出了土地经营权入股发展农业产业化经营试点、农村集体产权制度改革试点等试点项目。另外,重庆和成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,在促进城乡融合方面改革成果显著,一定程度破除了城乡二元带来的城乡居民权利的不平等,“统一户籍、土地保障和权利平等”带来城乡融合发展新格局。现阶段,农业农村改革试点工作正加快推进,部分试点已取得阶段性成果,这为未来政策制定积累了丰富经验,为政策推广奠定了实践基础。
3.现代农业科技要求经营模式转变
    随着现代农业科技快速发展,农业已进入应用信息技术和生物技术的科技农业发展阶段,农业生产的机械化、数据化和智能化有助于提高农业产能与农业效率。对于人多地少、资源相对稀缺的我国农村,科技农业将带来巨大机遇,通过精准使用农业科技将带来农业领域的高质量投入、高质量管理和高质量供销。美国在科技农业领域走在前列,以玉米为例,中国单位产量仅为美国的60%,还有具有巨大的提高空间。一方面,通过基因技术和微生物技术等现代生物技术能够增加农作物产量,同时有效减少化学农药施用,提高农产品质量。另一方面,基于现代信息技术,通过数据采集分析、物流供应链管理等的智能化生产方式改造传统农业生产逐渐成为现实。现代生物技术和现代信息技术的综合使用将重塑农业产业链中各个环节,升级传统农业经营模式,带来智慧农业的新机遇,推动农业市场化、规模化、现代化,这将对农业经营体制机制创新提出新要求。
(二)新时代农业经营体制改革面临的现实挑战
1.农村土地制度有待进一步创新赋权
    随着农业现代化步伐加快,农地细碎化和农户分散经营已成为农业生产经营中的一个突出问题,影响了农地利用效率和农业可持续发展,其根源在于农村土地产权制度的不完善。“三权分置”改革后,土地经营权从承包经营权中分离出来,创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,促进了农村土地要素流动。但我国不同法律法规之间对农村土地制度的表述还存在不一致的地方,而且存在限制农民土地财产权利等问题,需要尽快予以修改完善。另一方面,虽然中央已经明确要求不准以放弃农村土地为落户前提,但尚没有具体的落实政策,农民进城后承包地权属问题尚不清晰,农民土地有偿退出和转让机制不健全,进一步加深了农村土地闲置撂荒问题。在土地流转实际推行中,地方政府政策单一且缺乏完整的流转指导框架,部分地区出现土地过度规模化,现有土地经营权流转模式带来的农村收入差距问题也逐渐显现[7],农村土地制度有待进一步创新赋权。
2.集体经济组织存在缺位错位问题
    集体经济组织是农业社会化服务的基础,但在整个服务体系中,村集体经济组织较为薄弱。家庭联产承包责任制实施后,过分强调“分”的重要性,导致集体经济组织“统”的功能弱化,除了少部分集体经济组织向农民提供生产性服务和基础设施供给外,大部分集体经济组织存在组织涣散和定位不明等问题,导致在农业生产中的功能缺位。一方面,组织涣散使得集体经济组织缺乏提供优质服务的能力。由于集体经济组织收入来源少,很难建立起有效的组织框架,村级集体经济组织的凝聚力较弱,组织成员参与积极性低,部分村集体经济组织已经不能稳定运转。另一方面,集体经济组织在新型农业经营体系中定位不明确,加上政府扶持不足,其主体功能难以发挥。虽然中央文件一再强调发展集体经济,强化集体经济组织服务能力,发挥其在集体资产管理、集体资源开发、服务集体成员等方面的作用,但在资金和人才匮乏的情况下,集体没有足够技术能力和资金实力承担相应服务。同时,需要注意的是,由于集体资产产权界定滞后,跟不上市场经济发展需要,以及农民对集体经济认知不足,村集体存在随意处置集体资产的问题,集体经济组织功能错位问题不容忽视。部分地区甚至存在村干部通过处置集体资产“中饱私囊”的现象,对农村集体经济造成较大破坏,降低了集体成员对集体经济组织的信任。在双层经营体制下,集体经济的缺位阻碍了现代农业技术的推广,侵害了农民的财产权益,影响了农村经济长期稳定发展。
3.新型农业经营主体虚化异化现象较为严重
    在政策支持下,新型农业经营主体迅速发育起来,但普遍存在规模较小、资源缺乏、运营不规范、带动能力弱等发育不足问题[8]。在实际政策实施中,由于过分强调“数量型增长”,新型农业经营主体虚化异化问题严重,未能有效发挥好其主体带动作用。就家庭农场而言,各地政府普遍从土地经营规模上认定家庭农场,大多设定了经营规模下限而忽视上限要求,导致部分家庭农场的土地经营规模过大,依靠家庭成员已经无法满足生产经营活动,实际经营方式中存在使用雇工等企业化倾向。就农民合作社而言,“名不副实”问题较为严重,部分农民合作社成立后便成为“僵尸社”,未能发挥合作社的基本功能,仅仅作为一个虚化主体以应对上级政府检查,即使在实际运营的合作社,也由于内部治理结构不合理其经营方式也存在异化问题。一方面,多数农民合作社职能发挥相对单一,仅在农业生产过程的下游发挥中间商作用,而不能在种植管理等生产环节上游有效指导带动社员;另一方面,合作社决策权受到少数成员控制,普通社员在合作社中的需求不能得到有效满足,如种植大户领办的合作社表现为家庭经营特征,村集体领办的合作社表现为非营利特征,对广大社员的实际带动能力有限。同时,农业产业化龙头企业也存在带动能力弱和非农化倾向,其在种植管理等环节实际作用有限,而且随着农业龙头企业的发展,开始逐渐向非农领域开拓业务,部分甚至基本放弃农业业务。
4.面向小农户的农业社会化服务总体较弱
    当前,我国农业社会化服务能力总体较弱,面向小农户的农业社会化服务不足,不能很好地满足广大农民的服务需求[9]。在服务能力上,针对新型社会化服务主体的政策扶持不足,服务能力有待提高,服务主体间衔接不紧密。新型农业社会化服务体系是公益性与经营性主体共同组成的服务网络,当下制度供给不足致使公益性服务主体组织薄弱,经营性服务主体的经营能力不高[10],主要表现为农业技术推广人员整体素质偏低、地区主导农业的专业服务不到位、农业社会化服务专项扶持力度不足等。在服务内容上,农业服务市场供需结构不合理,提供的服务相对单一,不能有效满足不同地区的差异化需求。在技术服务上,传统的增产型技术、资源利用型技术占主导,而增收型技术和资源节约型技术不足[11]。在金融保险服务上,农村金融服务覆盖率低,绝大部分农户享受不到实质性金融服务,商业保险机构对涉农领域积极性不高,金融保险服务体系滞后。农业社会化服务主体缺乏与小农户直接接触的有效渠道,进一步限制了农业社会化服务主体作用发挥。在服务机制上,现有的农业社会化服务体制与市场经济不相适应。一方面,由于集体经济组织提供的农业服务是从计划经济沿袭而来,带有“一级抓一级”的行政管理特征,与基层实际存在脱节。大多服务内容停留在乡镇一级,农户获得技术人员实际指导较少[12]。另一方面,不同支农惠农政策归属不同部门,造成部门间的协调成本过高,存在地域和行业间的分化割裂,难以对涉农服务进行统一整合。
四、新时代农业经营体制改革的政策走向
在乡村振兴背景下,面对新机遇和新挑战,我国应加快农业经营体制改革步伐,在土地制度、集体经济组织、新型农业经营主体和新型农业社会化服务等关键领域全面深化改革,在政策供给上重点把握好“四个转变”,推动农业经营体制创新发展以适应农业现代化发展要求。
(一)健全土地有序流转机制,推进土地流转形式由单一流转方式向多元化综合流转方式转变,有效保护土地流转中的农民权益
    新形势下深化农村改革的主线仍是处理好农民和土地的关系。新时代农业经营体制的改革,需要进一步健全土地有序流转机制,提升土地要素市场化配置。土地流转是手段不是目的,推进土地流转的目的在于盘活土地资产,提高土地要素使用价值,促进农业规模经营,拓宽农民收入渠道。因此,通过土地流转创造价值是土地制度改革创新的前提,已有研究表明单靠土地流转实现农业规模经营的模式在宏观上已经呈现乏力态势,将家庭生产融入现代农业分工体系更具实践价值[13]。具体来看,政府在引导农民参与土地流转时应积极探索土地流转的增值路径和实现方式,从单一流转方式向多元化综合流转方式发展。
    现有法律法规在落实集体所有权和稳定农户承包权等方面更为明确,但在第三方经营者的经营权保护方面仍有待完善。为此,应进一步细化对第三方经营者的土地经营权权能和义务的立法保护,主要包括自主有偿使用、经营权再流转与抵押、农产品处置和补贴收益、土地征收地上物补偿,以及租金承担、损害赔偿等。土地经营权在土地产权结构中最为活跃,加强第三方经营者的经营权保护将有助于激发农村市场活力,促进农村土地健康有序流转。在实际政策制定实施过程中,地方政府应转变原有流转观念,土地流转不是流转越多、规模越大越好。应加强规范土地流转规模,根据地区人地关系实际设定土地流转上限,将土地流转规模控制在合理区间。更为重要的是,应因地制宜推动多种形式的土地流转方式,包括出租、转让、入股、抵押、互换、转包等,尤其应重点创新土地入股的有效实现方式。此外,还应建立健全承包地退出机制,构建城乡融合发展的制度基础[14]。随着城镇化进程的加快,解决好进城落户农民的承包地问题日益紧迫,地方政府应重点创新承包地退出转让市场交易机制,搭建地区农地产权交易市场,并在市场服务等方面发挥作用,有效保护土地流转和承包户退出过程中的农民权益。
(二)明确集体经济组织功能定位,推进集体经济组织由注重行政管理向注重市场服务转变,提高集体经济组织服务能力和服务质量
    农村集体经济不仅是发展农业生产力的基础,而且是农民共同富裕的保障,是乡村振兴的组织依托。农业经营体制机制创新的关键是充分发挥“统”和“分”的各自优势,一方面要稳定土地承包关系,激发“分”的经济活力,另一方面要重点创新“统”的实现方式,解决农民承包地经营规模过小和农业规模经营程度不足等难题,既不搞大集体制度,又不搞私有化制度。当前集体经济衰落的原因主要是对集体经济的认知存在不足,对集体产权界定不够明确,对集体经济组织职能定位不够清晰。为此,要从两方面着手:
    一方面,要进一步创新集体经济实现方式,推进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度是农村经济制度的基础,农村集体经济组织出现错位问题的根源在于对集体经济的认识误区,将集体产权视为超越农民的产权[15]。集体经济首先是农民的集体经济,集体资产不属于集体经济组织所有,集体经济组织只是农民集体的代理人,农村集体资产属于农民集体,个体成员对农村集体资产拥有成员权。农民与集体资产之间的关系本质上是一种股权关系,因而集体资产的股份制改革不仅有助于提高农民对集体资产的认知,规范集体资产使用,而且能够加强集体资产保护、农民权益维护和资产收益分配,这是市场经济的发展必然。要在做好集体资产盘点和成员身份确认工作基础上,推进农村集体经营性资产股份合作制改革,其制度供给重点在于创新集体资产股权“进退”机制,推动农村集体产权流转交易,真正盘活农民手中的集体资产,使其可以通过质押、转让等方式拓宽农民收入渠道。
    另一方面,增加乡村治理的财政投入,强化集体经济组织建设。集体经济组织是集体成员的代理人,是集体经济的实际经营者,集体经济组织的经营管理能力直接决定了集体经济的发展程度。要以法律形式明晰集体经济组织功能定位,加快制定《农村集体经济组织法》,明确其市场主体地位。进一步加强农村集体经济组织建设,加强党支部对村级集体经济组织的领导,提高集体经济组织的服务能力,同时加大财政投入以保障集体组织稳定运转。在具体落实方式上,要加强集体经济组织中的干部培训,提升集体经济组织干部认知水平和经营能力,推进集体经济组织由注重行政管理向注重市场服务转变,提高集体经济组织服务能力和服务质量。在统分结合的双层经营体制下,明确集体经济组织功能定位,有效发挥“统”的职能,是完善农村生产关系的重大举措。
(三)坚持新型农业经营主体培育监管并举,推进新型农业经营主体从数量型增长向质量型增长转变,提升新型农业经营主体带动能力
    近年来,新型农业经营主体蓬勃发展,在指标压力下地方政府过分强调数量增长,导致新型农业经营主体的虚化异化问题严重。现阶段,新型农业经营主体的培育应坚持政策扶持和指导监管并举,注重微观治理和宏观引导,根据不同主体特征在实施特惠性政策的同时加强特定监管,如对扶持清单中的新型农业经营主体开展定期“体检”,提高培育清单中主体的流动性,推动新型农业经营主体质量型增长。
    具体来看,在家庭农场的培育监管方面,应重点关注过度规模化问题,设置具体的经营规模区间,尤其应完善经营规模上限设定,对以家庭经营为名开展雇用经营的企业化家庭农场,应给予重点规制监管,调整扶持政策,指导有序整改;同时应关注兼业农户发展需要,引导其向职业农民方向转变。在农民合作社的培育监管方面,应重点排查“僵尸社”,关注其服务能力和纽带作用,对虚化的农业合作社给予专项指导,健全农业合作社组织结构,提升农业合作社带动能力。在农业产业化龙头企业的培育监管方面,重点防范“非农化”倾向,农业产业化龙头企业因其更能发挥市场主体优势,在政策扶持上应加强其在农业产业链上各环节的带动作用。同时,应规范农业产业化龙头企业的上游业务,避免过度争夺小农户资源,侵害小农户权益。
    未来,在新型农业经营主体培育上应重点区分主体间共性与个性,重点解决土地、资金、技术和基础设施等共性问题,具体扶持政策上应逐渐弱化主体类型,加强以具体业务确定扶持方式和扶持力度,打破主体间边界以形成良性互动。根据不同新型经营主体相对优势实施精准特惠性政策,重点解决好家庭农场的资金缺乏、经验不足等问题,解决好农业合作社内部治理、利益分配等问题,解决好农业龙头企业创新经营、风险防范等问题。
(四)加强新型农业社会化服务体系建设,推进农业适度规模经营方式由土地规模化向服务规模化转变,加强小农户与大市场的利益联结
    农业的适度规模化是农业现代化的重要实现途径。但当前我国在推进农业适度规模化经营过程中,部分地方政府将其实现路径等同于以土地流转为抓手促进土地要素的集中化,这导致了土地过度集中、土地使用效率下降和土地非农化等问题,违背了当前农业发展方式转变的基本要求,不仅引致农村领域土地关系紧张问题,而且土地生产率下降背离了通过适度规模化实现规模效益的初衷。基于土地流转的规模化经营只是农业规模经营的一种实现方式,在现阶段通过深化农业社会化服务体系建设,加强在涉农产业链的各个环节对农户专业指导,做好小农户和大市场间的利益链接,通过服务规模化实现规模收益的经营方式更适合我国当前农业发展实际。
    未来应将加强新型农业社会化服务体系建设作为农业支持政策的重点,充分培育适应市场变化的新型社会化服务主体和提供优质服务的新型农业经营主体,在技术、资金、信息以及经营管理、产品销售等方面细化扶持政策,引导不同主体以不同形式连接带动小农户,向小农户提供专项服务或系列化服务,发挥其在产前、产中、产后各个环节的服务中的专业带动能力和内外纽带作用,从过分强调支持新型农业经营主体进行土地流转扩大要素投入,转向突出各主体服务能力和服务质量。具体措施应从政策扶持和市场培育两个方面同时着手:一要整合现有农业服务资源,形成各部门统一协调的社会化服务新机制,盘活农业服务存量资源条件下增加政策扶持力度,对地区特色产业进行精准扶持;二要把握新型农业社会化服务体系多元化多层次特点,构建公益性与经营性主体间的合作机制,重点加强对农业服务人员的指导培训,提升服务队伍整体素养。更为重要的是,应以市场化为主导,加强农业社会化服务市场建设,满足多元化服务需求和市场需求变化,形成可持续有活力的新型农业社会化服务体系。在乡村振兴和农业农村优先发展的大背景下,服务规模化不仅坚持了家庭经营的基础性地位,也赋予了双层经营体制新内涵。
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